晚清财政概况

　　清王朝“中央政府的财政制度是相当程度地浮在表面上的。”清王朝是中国历史上少有的实行“轻徭薄赋”的朝代，它在长时间里实行低税率政策。“甚至在正常时期，帝国官僚政治的组织虽然在形式上是高度集中的，仍不能深入到中国的社会(包括这个社会中那些构成经济的方面)中去。中央政府通常将其经济作用只限于要求分享一部分生产中比较固定的经济所得，以及保持国内安定和防御外患以确保下一年的再生产。这个作用当然符合儒家政治思想的主流。但是在帝国长达两千年的不同时期中，为了摆脱经济中的消极无为状态，曾利用过在支撑帝国制度的儒-法思想混合体中较为活跃的法家体系，王莽和王安石的‘改革’就是明显的例子。

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   但是，极为保守的清朝也许是特别难以摆脱经济上的消极无为状态的，因为它一直感到自己是异族，所以决心通过维护儒家的正统来证明自己统治的合法性。”在整个清王朝时期，土地税不具有扩张性，它自1711年实行“滋生人丁、永不加赋”的政策后就再也不能随人口的增长而增加了。各省上缴中央的份额只有在新垦地纳入税册时才会有所提高，而各省却很少把土地税增加的情况上报中央。这直接影响了清廷的财政收入。晚清政府也没能改变原有的税收制度，继续维持着低税率。

　　鸦片战争前，在清政府的财政收入结构中，田赋一直是支柱性的财源。在晚清时期，田赋虽然还是很重要的收入来源，但它的支配性地位已被关税和厘金所取代。1854年以后成立的外国人管理的海关正式规定向对外贸易征收关税，并把收入上缴给中央政府而不归各省掌握。1894年的关税比1864 年增长了近2倍，在收入结构中的比重由1：7左右上升到1：4左右。然而严重的是，海关税不具有扩张性，在缺损的主权下被列强规定在一个很低的税率上。“第二种新税制则相反，它几乎完全脱离了北京的控制。这就是厘金税，它原来是各省官员为了筹集镇压太平军而设立的。作为向通过运河的粮食征收的内地过境税，厘金税1853 年首先在江苏省开征。在有些情况下，不但在运输沿线征收，而且还在出发地作为生产税或者在目的地作为营业税征收。

   税率悬殊很大，从货价的1%到10%不等，而最普遍的税率是每个厘卡收2%。在各省每年向户部上报的商品厘金税中，中央政府只能处理约20%，其余的实际都由各省掌握。未上报的数量不详的税收当然也归地方留用。” 而田赋管理的分散性使政府失去了对田赋管理的控制权，结果使田赋在财税制度中不能起到关键性作用，不能随经济发展而使政府收入增多。在这种不利的条件和不当的政策下，政府缺乏对税收制度予以创新以拓宽财源的能力。

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　　从1840年开始，清政府的财政盈余年年递减，最低时只有大约36万两。然而，即使这么一点盈余，也都交于户部充了兵饷。实际上，政府的财政已经十分空虚。太平军起义期间，清政府国库已经收不抵支。“1852-1863年国库平均收入仅900多万两，相当于道光前期常年的70.4%，但实银收入仅有48万两，此后不断减少，平均每年不过十几万两，大约只抵得上两个中等县的田赋收入。”。与晚清以前的年国库存银的比较可以发现，“1853-1861 年的平均年存银约相当于1821-1834 年间的1/ 15，约相当于1777 年的1 / 45。但此时的数字只是记帐数而非实银数。据1865年的户部报告，战时每年的库存实银在1853-1857 年只有平均11万两，1858-1864年每年平均只有6万多两。国库既如此，各省库也都不免‘竭蹶不遑’、‘司库荡然’，如贵州在60 年代藩库存银多年间只有80余两。” 。甲午战争开始后，清王朝年年处在入不敷出之中，直至它的灭亡，也没能摆脱这种困窘状态。这一时期，晚清政府已经面临着高额赤字的巨大压力。有人估计，甲午战争结束之初，财政赤字已不下1500 万两。光绪二十五年(1899)，清廷财政收支相抵已实亏1300 万两。到1903年，收支间的亏额达到3000万两。据威格尔计算，1905年的赤字已达3300万两。

　　晚清财政与国家的调控能力

　　由此看出清政府调动国家与社会资源的能力极其有限。财政是一国政府实现其各项职能的重要手段，财政资源的有限性必然导致政府效能的有限性。“在欧洲‘落后’国家的最初的工业化热潮中(例如十九世纪九十年代的俄国)，国家预算代替了受到贫困的农业部门严重限制的微弱的市场需求和资本供应。在德国和法国等不那么‘落后’的国家中，工业银行提供信贷的业务也起到了同样的作用。但在清末，中国却一样也没有。”清政府难以提供近代市场经济发展所必需的足够的公共品。在一个有比较成熟的市场机制的环境下，政府提供公共品主要表现为制定和维护市场竞争的规则与秩序，提供市场所不能提供的基础设施的建设。对晚清政府而言，它所能做的主要是后者。然而在整个晚清时期，政府的投资能力显得明显不足，它没有也无力把资金投于经济发展所需要的社会基础设施的建设。晚清政府有过很多次大规模的借款，但借款的主要用途是在军费的开支上，直接用于经济发展和实业建设的数目很少。

   仅以1877-1890年为例，“晚清政府共有25次借款，其中用于军事目的的有13次，占总款额的71. 84%，而用于实业的借款才5次，仅占总款额的8.97%。” 洋务派曾掀起了中国早期的现代化浪潮，但李鸿章等人的努力显然面临着缺乏资金和经营技术这类巨大的困难。在政府应该投资的基础设施中，铁路建设没有也没能受到重视，使中国到1894 年还只有195英里的铁路线。政府不能保证对公共品的投入制约了经济的发展，使政治体系自身的合法性受到了挑战。罗兹曼等人评论说：“如果19 世纪60年代末，清廷下决心推动现代化的话，自然会形成一个完全不同的经济发展模式。” 这种假定过于理想化，因为晚清政府没有充足的财力在当时的环境下来致力于现代化的建设。

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　　清政府的效能低下还表现在太平天国战争前后发展起来的厘金制。在19世纪，财税机构从最初依靠土地税转变为依靠商品税和关税，但这些税种不是处于中央政府的控制和管理之下，而是受省级督抚的控制，经济权力发生了由中央向地方的倾斜，主动权也就从中央政府转移到地方。这给地方政府大规模地、不合理地、不固定地强制征收厘金提供了条件。厘金制类似欧洲重商主义之前的各地贸易关卡，对国内流通的货物在每个地方关卡收1-10%的厘金。由于对跨省跨区贸易重复收税，这种税收制使贸易的交易费用极高，对分工的发展起着严重的阻碍作用。厘金作为对工商业增税的一种制度形式，不仅代替了当时已经处于瘫痪状态的国内常关的职能，而且随着战区的变化，厘金局卡有“因地制宜”设置的灵活性，使它更加超过了常关所起的作用，日益严重地阻碍着土货在市场上的流通，而有利于洋货的倾销，进一步加强了洋货对土货的竞争力。欧洲重商主义虽然用各种产业政策和保护关税阻碍国际贸易，但它却以统一国内度量衡，废除国内贸易关卡，减少了国内交易费用，促进了国内统一市场和分工的发展。中国的厘金制虽然受到外国条约制的限制，但是一直要等到民国时代才被完全废止。